Odette Herviaux
Sénatrice du Morbihan

Vice-Présidente
de la Commission de l’aménagement du territoire et du développement durable

Vice-présidente
du Groupe d’étude Mer et Littoral

Accueil > Travail parlementaire > Collectivités locales jeudi 1er avril 2010.

Une décentralisation assumée pour une démocratie épanouie

Les effets économiques et sociaux de la crise financière continuent à être durement ressentis par nos concitoyens, et particulièrement les plus fragiles d’entre eux. Et comme l’ont rappelé les élections régionales, les attentes demeurent fortes vis-à-vis des élus locaux, dans l’espoir que leurs politiques permettront d’amortir ces impacts et d’amorcer la métamorphose de notre tissu artisanal, industriel et technologique.

Face à une propagande gouvernementale qui utilise tous les moyens de l’État pour promouvoir une politique partisane de recentralisation et d’asphyxie financière et démocratique des collectivités locales, il convient aujourd’hui, plus que jamais, d’entendre et de faire entendre les inquiétudes des élus et des citoyens.

En 1968, le premier président de la Cinquième République, le général De Gaulle, déclarait déjà : "L’effort multi-séculaire de centralisation qui fut longtemps nécessaire pour réaliser l’unité [de notre pays] ne s’impose plus désormais". En 1981, le premier président de gauche, François Mitterrand, alla encore plus loin : "La France a eu besoin d’un pouvoir centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire". Ce projet républicain se heurte cependant à un Gouvernement animé d’une seule volonté : réduire au silence toute opposition politique en mettant au pas les collectivités locales.

Dans le cadre des discussions budgétaires, le Parlement a notamment adopté la suppression de la taxe professionnelle. Elle constituait pourtant la principale ressource fiscale des collectivités – à hauteur d’environ 29 milliards d’euros – et sa disparition entraînera une perte considérable de recettes fiscales. Elle devrait être compensée par la création ou le transfert d’impôts nationaux et par l’augmentation des dotations budgétaires versées par l’État. Néanmoins, ce rééquilibrage ne sera que partiel et n’offrira aucune visibilité après 2011.

Il s’agit en outre d’un dispositif majeur dans la dynamique rampante de recentralisation à l’œuvre depuis 2007. Les nouveaux impôts nationaux portent en effet atteinte au principe d’autonomie fiscale des collectivités territoriales, symbole d’une démocratie décentralisée, répondant aux besoins de nos concitoyens. Pour le premier d’entre eux - la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises -, les collectivités perdront ainsi la liberté de voter le taux de l’impôt local. Vous trouverez aussi dans la note jointe quelques informations éclairantes sur la rupture du lien entre les entreprises et le territoire.

Loin d’améliorer la lisibilité de notre système fiscal, la nouvelle répartition des impôts entre chaque niveau de collectivités affaiblira encore davantage les mécanismes de péréquation et placera de fait les collectivités sous la tutelle financière, administrative et politique de l’État. Les régions seront les plus touchées car elles perdront presque toute flexibilité fiscale. Elles ne pourront plus fixer que les taux de la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules (TCIV). Il faut y ajouter la baisse de 25% des fonds européens pour la période 2007-2013 (14,3 milliards d’euros) par rapport à 2000-2006.

En matière de solidarité financière, les conséquences s’annoncent particulièrement dramatiques, comme le prouvent les simulations publiées récemment par le ministère de l’économie : dès 2011, les collectivités locales les plus défavorisées seront aussi les plus pénalisées. Les mécanismes de péréquation, déjà plus faibles que dans beaucoup d’autres pays européens, seront en effet encore affaiblis. En outre, la limitation de la capacité des collectivités à augmenter leurs recettes fiscales amoindrira sensiblement leur solvabilité. Ce processus est d’autant plus inquiétant que l’évolution des dotations budgétaires de l’État demeure marquée par une progression de plus en plus faible, souvent même inférieure à celle de l’inflation. S’agissant des nouvelles enveloppes compensatrices, nous ne pouvons donc que craindre, une fois encore, un désengagement massif de l’État. À titre d’exemple, l’augmentation de la DGF (Dotation Globale de Fonctionnement) sera limitée pour 2010 à 0,6% alors que l’inflation prévisionnelle s’établissait à 1,2%.

Cette stratégie de condamnation de la décentralisation s’accompagne par ailleurs depuis 2007 d’une stigmatisation permanente de l’investissement public et des élus locaux. Ne pouvant intervenir directement sur la dépense publique locale, protégée par le principe de libre administration, le gouvernement a donc choisi une autre voie, en contraignant les recettes fiscales des collectivités, tant sur plan quantitatif que qualitatif. Ces restrictions sont d’autant plus inacceptables que, dans le même temps, l’État ne cesse de les solliciter, souvent de manière injustifiée, afin de pallier des insuffisances liées à une politique fiscale irresponsable.

Par les transferts de compétences non financés, l’État oblige en effet les collectivités locales à assumer des responsabilités de plus en plus grandes et à contribuer au financement de projets qui relèvent normalement de ses compétences propres. Et sous peine de voir se réduire ou disparaître de nombreux services rendus à leur population, ces collectivités n’ont bien souvent d’autre choix que d’accepter. S’agissant des régions, une étude de FitchRatings révèle ainsi que le taux de croissance, entre 2004 et 2009, des dépenses de fonctionnement (12,6% par an en moyenne) a largement dépassé celui des recettes (9,3%) ; ces dernières représentent désormais 62% des dépenses totales contre 55% en 2004.

À cet égard, les critiques récurrentes du gouvernement et de l’UMP sur la hausse des impôts locaux et des effectifs de la fonction publique territoriale relèvent de la mauvaise foi et du plus rudimentaire mépris. Le discours du président de la République lors de la nouvelle conférence nationale sur les déficits publics participe en l’occurrence d’une culpabilisation particulièrement inacceptable. Car la situation alarmante des comptes publics doit avant tout être imputée à un État central défaillant : ne l’oublions pas, alors que les collectivités territoriales réalisent près de 75% de l’investissement public, elles ne représentent dans le même temps que 10% de la dette publique de notre pays. La répartition des principales ressources fiscales en 2009 est à ce titre éclairante : 77% pour l’État, 14% pour les communes et leurs groupements, 7% pour les départements et seulement 2% pour les régions. Et ces dernières reçoivent seulement 7% de la fiscalité directe locale tout en assurant 13% des dépenses des budgets locaux et en disposant de la meilleure capacité de désendettement... De surcroît, contrairement aux affirmations mensongères de la majorité, c’est bien dans les régions que l’évolution du produit obtenu grâce à l’évolution des taux de fiscalité directe locale entre 2004 et 2009 demeure la plus faible (+3€ par an et par habitant).

La nouvelle organisation prévue par le projet de loi instaurant le conseiller territorial achève pour sa part de détruire les acquis de la démocratie locale sans atteindre les objectifs de lisibilité et de réduction des coûts. En 2014, un seul et même conseiller siégera dans son chef lieu de département et au sein de la capitale régionale ; il n’en sera donc que moins disponible et moins accessible pour ses concitoyens. Le mode de scrutin et l’abandon du scrutin de liste représentent par ailleurs un recul inadmissible dans la défense de la parité et érigent le cumul des mandats en condition de l’efficacité politique... De plus, comme le reconnaît l’étude d’impact du projet de loi, cette mesure entraînera des coûts supplémentaires très conséquents : augmentation des trajets, travaux d’agrandissement des conseils régionaux pour les adapter à une croissance programmée de 59% des effectifs des conseils régionaux. Au regard des quelques 60-70 millions d’euros d’économies attendues sur l’enveloppe des indemnités, le calcul coût-avantage ne semble pas si évident...

Le calendrier adopté par la gouvernement dissipera les derniers doutes quant à l’ambition réelle poursuivie par le président de la République. Première aberration : discuter d’abord de « la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux » avant de débattre de l’opportunité de créer des conseillers territoriaux, de leur répartition par département, des modalités de leur élection. Alors que le rapport Balladur titrait « il est temps de décider », l’article 35 du projet de loi sur le conseiller territorial repousse la clarification des compétences. Celle-ci est renvoyée « 12 mois après la promulgation de la loi », c’est-à-dire pas avant mi – 2011. Cette redéfinition sera donc opérée -si elle a lieu un jour !- sous le prochain quinquennat ! La révision de la fiscalité locale avant la réorganisation symbolise ces têtes-à-queues tacticiens : au-delà de la sincérité des dotations de l’État qui peut d’ores et déjà être mise en cause, si la clarification des compétences aboutit à de nouveaux transferts de compétences, il faudra reprendre à zéro la réforme des finances locales...

Cet acharnement est d’autant plus coupable que les préoccupations électoralistes à court terme du gouvernement trahissent ses engagements de long terme, notamment ceux qu’il a contractés au plan européen et international en matière de lutte contre le changement climatique. Au-delà de l’abandon en rase campagne de la fiscalité écologique et de la remise en cause plus générale du Grenelle de l’environnement, comment envisager en effet de parvenir à réduire de 30% les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2020 sans la mobilisation totale –financière, technique et politique – des collectivités territoriales, responsables, selon l’ONU, de 50 à 80% des actions susceptibles de contribuer à cette évolution ? C’est au regard de ces enjeux que la nécessité d’un pacte de confiance entre l’État et les collectivités prend tout son sens. Ce dernier aurait ainsi programmé l’articulation logique et concertée de l’ensemble des dispositions législatives du Grenelle de l’environnement, de la réforme des collectivités et de la fiscalité locale.

Les efforts pour donner corps à une décentralisation effective restent cependant essentiels pour assurer l’épanouissement de notre démocratie et organiser la reconversion sociale et écologique de notre modèle de développement. L’institut de recherche Bak Basel Economics montre que la France conserve une organisation beaucoup plus centralisée qu’au Royaume-Uni, aux Pays-Bas ou en Italie et arriverait en quinzième position au sein de l’Union européenne. Une étude de la Fondation pour l’Innovation Politique, affiliée à l’UMP, affirme par ailleurs que " si l’État français mettait fin au mouvement de décentralisation opéré depuis les années 1980, voire tentait une recentralisation, il deviendrait moins efficace que les États relativement plus décentralisés, comme le sont la majeure partie des pays européens" . Elle poursuit : "Il nous semble donc cohérent que, dans les domaines de l’action économique, les régions disposent de compétences particulières, opposable aux autres échelons, y compris l’État" . Et conclut en appelant notamment à consolider la compétence des régions en matière de développement économique, à augmenter leur budget et à renforcer leur autonomie fiscale en élargissant leur capacité à lever des impôts.

Pour ma part, je continuerai à promouvoir une décentralisation ambitieuse, conjuguant autonomie et péréquation, conditions indispensables à un développement harmonieux et durable pour notre pays et son rayonnement international. C’est dans cette perspective que je me suis engagée dans les débats sur la réforme des collectivités territoriales qui se poursuivront au moins jusqu’en 2011.