Odette Herviaux
Sénatrice du Morbihan

Vice-Présidente
de la Commission de l’aménagement du territoire et du développement durable

Vice-présidente
du Groupe d’étude Mer et Littoral

Accueil > Travail parlementaire > Environnement mardi 27 mai 2008.

Projet de loi relatif à la responsabilité environnementale


Voir en ligne : Compte rendu analytique officiel du 27 mai 2008


Madame la secrétaire d’État, vous l’avez dit tout à l’heure, la responsabilité environnementale est une notion très complexe. Il est tout de même dommage d’en être réduits, sur un sujet aussi passionnant, à examiner des propositions extrêmement techniques. Je vous prie donc de bien vouloir m’excuser d’avoir à revenir sur ces sujets quelque peu rébarbatifs.

Il est vrai que ce projet de loi est un texte déjà ancien, puisqu’il a été déposé sur le bureau du Sénat en 2007. Mais il était en effet urgent de l’inscrire à l’ordre du jour, car le délai de transposition de la directive n° 2004/35/CE a expiré en avril 2007. À l’heure où, tout le monde l’a dit, la France s’apprête à prendre la présidence de l’Union européenne et après des mois pendant lesquels le Président de la République a multiplié les déclarations de bonnes intentions environnementales, il est assez difficile de comprendre pourquoi cette transposition n’a pas eu lieu plus tôt, d’autant plus que la Commission européenne a adressé une mise en demeure à la France le 1er juin 2007, suivie d’un avis motivé le 31 janvier dernier.

L’examen de ce texte s’inscrit donc dans la lignée des nombreuses « bizarreries » gouvernementales que nous découvrons chaque jour un peu plus depuis plusieurs mois. Le manque de cohérence, les contradictions et la précipitation – qu’il ne faut pas confondre avec l’urgence ! – résument bien le contexte de nos travaux parlementaires. Mon collègue Thierry Repentin aura l’occasion de soulever tout à l’heure ces nombreux problèmes, qui nuisent à la légitimité et à l’efficacité du travail du Parlement. Pourtant, d’aucuns prétendent revaloriser son rôle à l’occasion de la réforme des institutions en cours.

L’enjeu de ce texte n’est pourtant rien de moins que la concrétisation législative du principe pollueur-payeur, le symbole du Grenelle de l’environnement et la priorité affichée de votre gouvernement. Malheureusement, – une nouvelle fois, serait-on tenté de dire – le résultat n’est pas à la hauteur de nos espérances.

Ce projet de loi, qui ne semble pas avoir été retravaillé depuis deux ans, se contente de transposer la directive a minima. Autrement dit, non seulement il ne va pas plus loin que les objectifs et exigences définis par la directive, mais, en plus, il réduit au maximum ses impacts en droit français quant à la prévention et la réparation des dommages environnementaux. Son examen était pourtant une bonne occasion d’agir autrement.

Ce n’est pas non plus la transposition précipitée et parfois maladroite, du moins dans ce que l’on en a aperçu, de directives supplémentaires, avec une imprécision assez radicale de la part du Gouvernement, lequel réclame, par exemple, l’habilitation à légiférer par ordonnance sur des sujets que certains amendements de M. le rapporteur sont censés circonscrire, qui nous rassurera. Sur ce point, le cas de la directive sur les biocides est particulièrement éclairant…

Le principe pollueur-payeur est un principe fondamental, qui aurait dû inspirer la transposition de cette directive. Il ne s’agit en rien, bien entendu, d’essayer de freiner ou de stigmatiser les activités économiques, mais il importe, au contraire, d’entrer concrètement dans l’ère du développement durable. L’audition, la semaine dernière, du directeur général de Saint-Gobain nous a montré que certaines entreprises pouvaient agir en ce sens.

Or, un certain nombre d’articles du texte dévient ostensiblement de cette philosophie. La transposition littérale de la définition des catégories de dommages couvertes n’est pas évidente, ni même assurée, alors que les dommages à l’environnement et à la biodiversité doivent être pris en compte, au même titre, à mon sens, que ceux qui ont une incidence sur la santé publique, car les faits ont prouvé qu’ils sont souvent liés.

L’article L. 160-1 du code de l’environnement pose le principe de la prévention et de la réparation des « dommages causés à l’environnement par l’activité d’un exploitant », conformément à l’article 1er de la directive. Mais plusieurs imprécisions dans le chapitre Ier sur le champ d’application nuisent à sa mise en place et appelleront donc de notre part exigence et vigilance.

C’est la raison pour laquelle nous proposons que soit ajoutée à l’article L. 161-1 du même code la référence aux écosystèmes endémiques et que soit précisée la liste des espèces à partir des minima des directives « oiseaux » et « habitats » de 1979 et 1992.

De même, nous voulons nous assurer que la liste fixée par le décret précisant les activités susceptibles de causer des dommages comprenne obligatoirement celles qui sont prévues à l’annexe III de la directive. Les articles L. 162-1 et L. 162-2 du code de l’environnement reprennent la distinction opérée par l’article 3 de la directive entre, d’une part, les dommages causés à l’environnement par des activités professionnelles réputées dangereuses, même en l’absence de faute, et, d’autre part, les dommages créés par des activités professionnelles ne figurant pas dans cette annexe, lorsque l’exploitant a commis une faute ou une négligence. La référence explicite aux annexes de la directive présenterait à notre avis l’intérêt de sécuriser la rédaction des décrets d’application prévus au 1° de l’article L. 165-2 du même code.

Plus précisément, concernant les mesures devant être appliquées pour la réparation des dommages environnementaux, nous proposons, dans le cadre de l’article L. 162-7 du code de l’environnement, une référence précise à l’annexe II de la directive, qui détaille les notions de réparations primaires, compensatoires et complémentaires, constituant ainsi un socle de référence essentiel, lequel semble quelque peu absent du corps même du projet de loi.

Nous souhaitons également que soit reprise la définition totale de l’exploitant responsable contenue dans la directive, à l’article 2, car l’article L. 161-7 ne la reprend pas explicitement et omet préciser qu’elle concerne aussi les titulaires de délégation et d’autorisations, comme l’indique le texte européen.

Cette transposition aurait dû être aussi l’occasion de préciser le régime de responsabilité : fait générateur, lien de causalité et charge de la preuve. Les conditions d’exonération de responsabilité semblent, au contraire, beaucoup trop extensives. La définition des mesures de dépollution d’un sol ou d’un site en fonction de l’usage attendu est minimaliste, alors que cette définition devrait s’établir par référence à l’état initial du site. Nous attendons, madame la secrétaire d’État, des précisions sur ces pollutions du sol.

Dans cet esprit, il nous semble essentiel que le principe de responsabilité environnementale soit étendu à l’ensemble des sites ayant une vocation à protéger l’environnement et ne soit pas réservé aux seules zones Natura 2000.

De même, nous ne sommes pas favorables à l’exclusion du champ de la responsabilité des dommages aux sols et à l’eau tels qu’ils sont définis au paragraphe I du texte proposé pour l’article L. 161-1 du code de l’environnement.

C’est dans cet esprit que nous nous opposerons à toutes les mentions du texte qui pourraient avoir pour effet de limiter l’étendue des réparations, comme celle de l’article L. 162-6 qui invite à « tenir compte de l’usage du site endommagé ». Cette mention n’est-elle pas de nature à introduire l’idée qu’une modulation est possible dans les réparations ? N’est-elle pas dangereuse à long terme si l’usage du site, justement, est amené à changer ?

Nous sommes également défavorables à un repli sur les conventions internationales quand celles-ci sont moins précises et moins contraignantes que ce que nous pourrions mettre en place sur notre territoire. La multiplication potentielle des motifs d’exonération pour les pollutions par hydrocarbures, par exemple, affaiblit d’autant le principe de responsabilité environnementale.

Concernant les pollutions par hydrocarbures, sujet, vous l’aurez compris, cher à la sénatrice du Morbihan que je suis, j’ai bien noté l’amendement de M. le rapporteur visant à transposer la directive 2005/35/CE du 7 septembre 2005. Mais cela ne sera pas suffisant. En effet, le 7 avril dernier, le Conseil des ministres des transports de l’Union européenne a rejeté deux propositions du « paquet Erika III ». Les sept mesures que celui-ci contient s’articulent autour de deux axes : la prévention renforcée des accidents et pollutions ; le traitement des suites des accidents. Les ministres des transports de l’Union n’étaient parvenus à un accord que sur cinq mesures.

Lors du Conseil du 7 avril, ces ministres ont écarté les deux dernières propositions, les plus fortes et les plus symboliques. La première oblige les pays à garantir que les navires battant leur pavillon répondent à certaines normes de sécurité. La seconde vise à accroître la responsabilité des propriétaires de navire en cas de dommage à un tiers et à établir un système d’assurance obligatoire.

Je profite donc de ce débat pour demander solennellement à M. le Président de la République de relancer ces discussions lors de la présidence française de l’Union européenne, comme s’y est engagé récemment M. le secrétaire d’État chargé des transports. Car si nous sommes satisfaits de la condamnation des responsables du naufrage de l’ Erika, nous ne pensons pas que la jurisprudence à elle seule suffise à régler tous les problèmes, comme vous semblez le dire.

En attendant, nous considérons que la meilleure façon de préserver l’environnement et la santé de nos concitoyens, c’est d’anticiper. Aussi, nous voulons renforcer les dispositifs d’information et d’évaluation pour favoriser cette anticipation et la prévention, qui demeurent, à notre avis, les points faibles de ce texte.

Nous vous proposerons, en ce sens, que la loi permette la saisine de l’autorité compétente dès l’apparition de la menace imminente. Nous attendons évidemment du débat des précisions sur ce point, notamment sur l’article L. 165-2.

L’article L. 162-10 dispose qu’il incombe à l’autorité administrative compétente d’évaluer la nature et les conséquences du dommage, en précisant qu’elle peut demander à l’exploitant d’effectuer sa propre évaluation de la nature et des conséquences du dommage. Peut-on sincèrement penser que les mesures de réparation seront prises sur le fondement des seules évaluations des exploitants ? En effet, l’article L. 162-20 prévoyant que les coûts de l’évaluation incombent à l’exploitant, l’administration ne risque-t-elle pas, par facilité ou par manque de moyens, de se contenter de l’évaluation fournie par celui-ci ?

C’est la raison pour laquelle nous vous proposerons de rendre publiques ces évaluations, conditions d’objectivité et de transparence pour la mise en œuvre des mesures de réparation.

Nous tenons, par ailleurs, à rappeler que l’administration doit obligatoirement exercer ses pouvoirs de police quand il s’agit de prévenir des dommages. En l’état, le projet de loi, en prévoyant un exercice facultatif des pouvoirs de police, constitue une régression du droit de l’environnement et n’est pas conforme avec l’esprit de la directive qui, en son article 6.3, énonce une obligation d’agir.

C’est pourquoi nous proposerons des amendements tendant à permettre à l’autorité administrative compétente de mettre en demeure l’exploitant qui n’a pas pris les mesures de prévention ou de réparation nécessaires de le faire. Dans ce cadre, il est logique que les charges de publicité des procédures et d’évaluation incombent elles aussi, et dans tous les cas, à l’exploitant responsable du dommage.

Se pose alors la question du financement de ces procédures et des réparations en général. L’application effective du principe de responsabilité nécessite que la charge financière résultant d’un dommage ne soit supportée ni par la société, ni par les collectivités locales. Ce sont les exploitants qui, au travers de la constitution de garanties financières, doivent assumer financièrement les conséquences des dommages qu’il a causés.

Ce projet de loi ne comporte aucune disposition relative aux garanties financières et à l’assurance, contrairement à la directive qui, en son article 14, dispose que « les États membres prennent des mesures pour encourager le développement d’instruments de garanties financières », comme l’a fait l’Espagne, dans sa loi de transposition. Nous souhaitons mettre en place un dispositif similaire pour permettre aux exploitants de garantir la prévention et la réparation des dommages environnementaux.

Dans ce souci de renforcer les moyens d’information et d’évaluation, nous souhaitons, enfin, créer un dispositif d’alerte, afin que les associations puissent porter à la connaissance de l’administration une présomption de dommage, sans engager directement une action en justice. Tel est l’objet de notre article additionnel visant à transposer dans notre droit les dispositions de l’article 12 de la directive, non prises en compte par le présent projet de loi.

Les associations ayant reçu l’agrément au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement pourront alors alerter l’autorité à partir d’informations et données pertinentes sur la présomption d’un dommage environnemental. Lorsque la demande d’action et les observations qui l’accompagnent indiqueront d’une manière plausible l’existence d’un dommage environnemental, l’autorité compétente donnera à l’exploitant concerné la possibilité de faire connaître ses vues sur la demande d’action et les observations qui l’accompagnent.

En conclusion, nous regrettons que cette transposition n’ait pu être l’occasion de réfléchir à l’articulation des différentes polices spéciales en matière d’environnement – installations classées pour la protection de l’environnement, ou ICPE, eau, déchets, OGM, etc. –, même si L’article L. 164-1 rappelle que l’application des dispositions nouvelles ne fait pas obstacle à la mise en œuvre des mesures prévues par les autres régimes de police.

Mais, comme j’espère vous l’avoir démontré, ce n’est pas le moindre des oublis du texte, et ce peut-être en raison de sa complexité. Celui-ci fait l’impasse sur certains des objectifs les plus importants de la directive pour la mise en place du principe pollueur-payeur, qu’ils concernent l’action des associations ou l’instauration de garanties financières.

Le Gouvernement disposait pourtant, comme pour toute directive, de marges de manœuvre pour transposer ce texte dans notre droit, et ce malgré le contexte d’urgence. Elles ont été largement sous-utilisées pour produire un texte mineur sur un enjeu majeur.

M. le rapporteur invoquait, et c’est normal tant que tous les pays n’ont pas transposé, des « risques de distorsions de concurrence au sein de l’Union européenne » pour tenter de justifier cette transposition a minima. Mais alors que le Grenelle de l’environnement entre dans sa phase opérationnelle, avec tous les doutes qui subsistent sur son financement et la réalité des mesures envisagées, et au moment où l’humanité s’interroge sur l’avenir de son environnement, cette timidité législative nous semble en contradiction avec vos discours et les attentes des Français.

Tout en regrettant fortement ce manque d’ambition et en déplorant la méthode de travail employée, mais parce qu’il s’agit d’un texte européen et compte tenu de l’enjeu, les membres du groupe socialiste sauront faire preuve de pragmatisme si, à l’issue de nos débats et à la suite des engagements que vous avez pris, madame la secrétaire d’État, le texte venait à être amélioré. Mais ils ne le voteront pas en l’état.