Odette Herviaux
Sénatrice du Morbihan

Vice-Présidente
de la Commission de l’aménagement du territoire et du développement durable

Vice-présidente
du Groupe d’étude Mer et Littoral

Accueil > Travail parlementaire > Agriculture - Pêche mardi 12 mai 2009.

Débat sur la politique agricole commune

mardi 28 avril 2009


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M. le président. La parole est à Mme Odette Herviaux, pour quinze minutes.

Mme Odette Herviaux. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans une période propice à l’évocation des politiques européennes, ce débat a au moins le mérite de montrer à ceux qui auraient pu l’oublier combien les problèmes agricoles et alimentaires sont de nouveau au cœur de toutes les préoccupations : celles de nos concitoyens, tout d’abord ; celles du monde politique, ensuite ; celles du microcosme gouvernemental, enfin, puisque votre portefeuille semble faire l’objet de nombreuses convoitises, monsieur le ministre…

Si je me réjouis très sincèrement de cette importance nouvelle accordée à un secteur cher à nombre de membres de cette assemblée, je dois avouer, monsieur le ministre, que je souhaite beaucoup de courage à votre successeur, la situation n’étant vraiment pas facile, notamment dans l’élevage, où tous les indicateurs sont au rouge.

Bien que je ne partage pas tous vos choix – j’aurai l’occasion de détailler mon argumentation tout à l’heure –, je tenais à vous dire, monsieur le ministre, que mes collègues et moi-même avons apprécié votre volonté d’écoute ainsi que la réactivité des réponses et des informations que vous nous avez communiquées. Cette démarche nous a permis de suivre, presque en temps réel, les négociations auxquelles vous avez participé, notamment sur la PAC.

Revenons à notre débat : quarante-cinq ans après sa création, et alors qu’elle reste l’un des succès majeurs de l’Union européenne, la PAC doit encore justifier sa raison d’être, malgré les nombreuses réformes dont elle a fait l’objet et qui ont été diversement appréciées, à juste titre d’ailleurs.

Cette politique agricole commune – chacun de ces trois mots a son importance –, tant décriée, a pourtant permis à l’Europe, et plus particulièrement à la France, de devenir l’une des grandes puissances agricoles et alimentaires du monde. Certains ont alors cru à tort que le but poursuivi à l’origine – l’indépendance et la sécurité alimentaire – était devenu obsolète et ne justifiait plus une intervention publique forte. Les fluctuations des marchés l’année dernière et la crise actuelle battent en brèche ces certitudes et redonnent au contraire à cet objectif toute son importance.

Face à l’incertitude de ces marchés comme aux importantes variations quantitatives et qualitatives liées aux aléas environnementaux, climatiques, sanitaires, voire politiques, seule l’intervention de la puissance publique pourra atténuer ces variations à la hausse, pour protéger producteurs et consommateurs, mais surtout à la baisse, pour sauver nos producteurs.

Nous refusons toujours les objectifs affichés par la commissaire, Mme Fischer Boel, qui souhaitait « permettre avant tout à nos agriculteurs de s’adapter rapidement aux signaux du marché ». Voilà quelques jours, elle a elle-même reconnu que l’État où le revenu des agriculteurs avait connu la plus forte baisse, de l’ordre de 25 %, était le Danemark. Même si je ne suis pas certaine que Mme la commissaire ait sciemment déduit de ce constat une démonstration éclatante de l’échec de cette orientation politique, je crois que le modèle agricole prôné par les pays anglo-saxons et du nord de l’Europe ne saurait être ni le meilleur ni encore moins le seul vers lequel nous devons tendre.

Bien au contraire, il est de plus en plus pertinent de maintenir tant la diversité des structures et des produits que la régulation des productions agricoles, qui ne peuvent en aucun cas être assimilées à des marchandises comme les autres.

C’est ce que disent aussi les organisations agricoles européennes et nationales, qui ont regretté que l’accord obtenu dans le cadre du bilan de santé de la PAC « détricote méthodiquement tous les outils de régulation ». Certains de ces outils ont été conservés, mais cet accord se traduit surtout par le découplage quasi total des aides, la suppression programmée des prix d’intervention et l’abandon des quotas laitiers.

Quelles en seront les conséquences sur la survie des petites productions, les volumes produits, les modes de production et, finalement, l’emploi ?

M. Roland Courteau. Voilà une bonne question !

Mme Odette Herviaux. Il semble en effet plus que contestable, par exemple, d’accepter la fin des quotas laitiers alors que le marché du lait s’est effondré et que certains pays, dont la France, n’arrivent même pas à produire autant que les quotas le leur permettent.

M. René-Pierre Signé. C’est bien pour cela que nous buvons du vin ! (Rires.)

Mme Odette Herviaux. Dans les zones géographiques difficiles, notamment en montagne, une telle mesure risque également d’être extrêmement pénalisante. À cet égard, tant les mesures que vous proposez pour accompagner ce secteur laitier par le mécanisme de l’article 68 que les fonds impartis pour la modulation pourraient bien s’avérer insuffisants. À quoi serviront les aides lorsque, malheureusement, une grande partie de ce secteur aura disparu de certaines régions ?

Décidément, la PAC ne peut pas se limiter à accompagner de façon marginale quelques secteurs et à abandonner les autres aux forces instables du marché.

M. Roland Courteau. Très bien !

Mme Odette Herviaux. En effet, l’Europe a plus que jamais besoin d’une politique publique forte pour l’ensemble de ses productions agricoles et pour sa filière agro-alimentaire. Telle était déjà, monsieur le ministre, la conclusion du rapport que je vous avais transmis au nom de la région Bretagne au début de l’année 2008, comme contribution à cette réflexion sur le bilan de santé de la PAC et, surtout, sur l’avenir de la PAC après 2013.

Élue de cette région, je sais ce que notre dynamisme économique global doit au développement de ce secteur, qui a permis de nourrir la population française, mais aussi plus largement celle de l’Europe et d’autres pays, sans risque de pénurie, tout en maintenant des hommes sur nos territoires.

Toutefois, je reconnais aussi les effets néfastes qui ont pu accompagner les orientations de cette politique agricole commune : productivité trop intensive, pollution des sols et des nappes phréatiques, perte de la biodiversité, assèchement des réserves en eau, lessivage des sols, abus des produits phytosanitaires... Autant de maux environnementaux qui se sont accompagnés de la disparition d’un très grand nombre de petites et moyennes exploitations qui assuraient la vitalité de nos territoires ruraux, entraînant ainsi, dans certaines zones nationales, une véritable désertification.

Il apparaît de plus en plus essentiel que les aides soient conditionnées au respect des normes environnementales, sanitaires et de certains modes de production. Toutefois, au-delà du soutien à la production, celles-ci devraient également avoir pour objet la rémunération des services non marchands rendus à l’ensemble de la société par l’activité agricole. Nous pourrions ainsi maintenir une agriculture forte, préserver les emplois d’un maximum d’agriculteurs et de salariés agricoles et favoriser la transmission des exploitations dans les meilleures conditions.

L’autre reproche essentiel que l’on a adressé à la PAC concerne son opacité et surtout l’iniquité des aides versées. C’est ce qui reste le plus difficile à comprendre pour nos concitoyens. Il est de notoriété publique qu’un quart du budget bénéficie seulement à 5 % des exploitations, alors que 40 % des exploitations se partagent 5 % des crédits.

M. René-Pierre Signé. Eh oui !

Mme Odette Herviaux. Cette inégalité se retrouve aussi au niveau des filières : par exemple, 50 % des fonds vont aux céréales, contre à peine 3 % aux fruits et légumes.

Ces inégalités touchent également les États membres. De fortes disparités existent dans les modes d’application des dernières réformes entre les pays de l’Union, et l’on ne peut pas dire que les décisions politiques françaises aient toujours été très pertinentes ces dernières années : le choix du critère historique – fondé sur la période comprise entre 2000 et 2002 – pour le calcul des droits à paiement unique, les DPU, a ainsi eu des conséquences que, pour ma part, je considère comme dramatiques.

M. René-Pierre Signé. Les DPU, c’était une erreur !

Mme Odette Herviaux. Ainsi, dans mon département, un certain nombre d’éleveurs, peut-être mieux informés ou plus malins que les autres, ont anticipé cette approche en transformant des prairies en champs de maïs, dès 2000, pour « gonfler » les « rentes » à venir en 2003. C’est difficile à comprendre dans une région qui se bat pour reconquérir la qualité de ses eaux de surface…

Le refus systématique de recourir à l’article 69 pour favoriser l’agriculture plus durable, notamment le « bio », a également constitué un choix regrettable qui nous contraint aujourd’hui à tenter de combler notre retard dans le cadre du Grenelle.

Que penser de cette mise en œuvre nationale du bilan de santé de la PAC ? Sans refaire tout l’historique – certains de mes collègues s’en sont déjà chargés –, je voudrais tout d’abord revenir sur ce nouvel article 68, qui permet de prélever jusqu’à 10 % des aides directes pour les orienter vers des territoires et des filières en difficulté. Le Parlement européen avait même proposé de porter ce taux à 15 % des plafonds nationaux des États membres. Vous avez décidé, monsieur le ministre, de le limiter à 5 % : s’agit-il d’une première étape, qui vous conduira, dans un second temps, à instaurer un taux plus élevé pour 2011 ou allez-vous, au contraire, laisser ce taux inchangé jusqu’en 2013 ?

Vous avez plusieurs fois affirmé, monsieur le ministre, vouloir une PAC « plus légitime, plus transparente, plus juste ». Nous sommes donc amenés, nous aussi, à nous poser un certain nombre de questions.

Peut-on parler d’une PAC plus légitime ? Le découplage des aides est-il vraiment compatible avec la poursuite des réformes de 2003 et le versement d’aides sans lien avec l’acte de production et sans obligation de continuer à produire ? Comment justifier ces aides auprès de nos concitoyens ?

Peut-on parler d’une PAC plus transparente, alors que l’on inclut des mesures de gestion de crise dans le deuxième pilier et des mesures de développement rural et d’aménagement du territoire dans le premier pilier, via l’article 68 ?

La cohérence de la structure de la PAC en deux piliers existe-t-elle encore vraiment ? Est-elle viable à long terme, surtout si l’on vide de sa substance, par une volonté de réduire globalement le budget de la PAC, un premier pilier qui devrait plus que jamais permettre la régulation des marchés et des filières ?

Quant au deuxième pilier, qui reste beaucoup plus faible, pourra-t-il à lui tout seul résoudre les nombreux problèmes liés à la lutte contre le changement climatique, à l’assurance récolte, au développement rural, lequel mériterait à lui seul une véritable politique commune ?

Je n’évoquerai pas ici la production d’énergie grâce aux productions agricoles, alors même que le problème numéro un que nous devons affronter est le défi alimentaire pour les années à venir.

Il vaudrait peut-être mieux chercher à valoriser au maximum les déchets sous toutes leurs formes, notamment les sous-produits du bois, surtout compte tenu des dégâts causés par la tempête Klaus, dont les conséquences sont catastrophiques pour toute la filière, même en dehors des zones touchées.

Enfin, peut-on parler d’une PAC plus juste ? Monsieur le ministre, vous n’abordez même pas la question du plafonnement des aides dans votre présentation des options nationales ! Les institutions européennes se sont pourtant mises d’accord sur une mesure a minima de plafonnement via un taux de modulation plus élevé de quatre points sur les montants dépassant 300 000 euros. Le Parlement européen, quant à lui, avait introduit une pondération de ce plafonnement en fonction du nombre d’actifs afin de ne pas pénaliser les exploitations des nouveaux pays entrants, dont certains emploient beaucoup de main-d’œuvre.

Peut-être cela est-il fondu dans le cadre de l’augmentation globale de la modulation ? Si tel est le cas, monsieur le ministre, quels montants sont concernés, surtout quand on sait que les prélèvements pour modulation se font au premier euro ? N’aurait-on pas pu prévoir aussi un plancher lié aux plus petits revenus ou aux plus petites surfaces ?

Enfin, et ce n’est pas le point le moins important, que dire de la décision d’attribuer une enveloppe supplémentaire aux grandes cultures ? Ce n’était pas votre décision originelle, monsieur le ministre, mais force est de reconnaître que quelques centaines de producteurs de céréales sont mieux entendus par M. le Président de la République que des centaines de milliers de salariés manifestant pour leur emploi et leurs droits sociaux !

M. Didier Guillaume. Très bien !

Mme Odette Herviaux. Reprenons la chronologie des événements.

L’application d’un découplage total des aides aux grandes cultures et la réorientation partielle de ces dernières vers les surfaces en herbe, en application de l’article 68, ont permis de dégager un reliquat important de 11 %, soit environ 460 millions d’euros. Les professionnels devaient définir les critères de répartition et, monsieur le ministre, vous aviez annoncé le 23 février que ce solde pouvait servir au rééquilibrage au sein des filières, par exemple dans les zones intermédiaires dont les rendements sont moins élevés.

M. le président. Il vous reste une minute, ma chère collègue !

Mme Odette Herviaux. Après quelques manifestations de céréaliers, et juste avant le congrès de ce syndicat qui, selon la presse, s’annonçait explosif, le Gouvernement a annoncé sa décision de mobiliser 170 millions d’euros supplémentaires pour les exploitations spécialisées en grandes cultures.

Ces aides seraient d’origine communautaire, mais sur quelle enveloppe seront-elles ponctionnées et au détriment de quoi ? Que permettront-elles de financer ?

Telles sont, monsieur le ministre, les observations et les questions que nous souhaitions vous soumettre. Nous tenons également à vous redire combien les régions, à travers l’Association des régions de France, sont attachées à une réflexion sérieuse et approfondie sur les avantages et les inconvénients que représenterait une véritable régionalisation des aides.

Avant de conclure, je souhaiterais évoquer les craintes que nous avons quant à l’avenir de la PAC après 2013, et peut-être même avant.

Il faut tout d’abord souligner le problème du financement de la PAC. Nous constatons avec regret que plus on en demande à nos agriculteurs – environnement, qualité, traçabilité, sécurité, abondance, bien-être animal, lutte contre le réchauffement climatique –, plus on rechigne à y mettre le prix !

Ce n’est pas en insistant sur un plafonnement du budget de l’Union européenne à 1 % du revenu national brut que l’on pourra sauver une véritable politique agricole commune, prête à affronter les futures négociations au sein de l’Organisation mondiale du commerce. En effet, il s’agit bien là du prochain défi de la PAC : faire accepter de nouveaux facteurs légitimes de régulation du commerce international des denrées alimentaires. Mais c’est un autre débat, monsieur le ministre.

Cependant, il faudra bien un véritable consensus des vingt-sept États membres sur des valeurs sociétales pour faire aboutir ce projet. Pour cela, nous comptons très fortement sur la volonté et l’efficacité du futur Parlement européen et sur l’application du principe de codécision. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG. –M. François Fortassin applaudit également.)